2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议首次专题讨论依法治国问题。10月28日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布。这是党和国家对新中国成立以来法治建设的深刻总结，也是对未来发展的重要部署。而各民主党派如何在依法治国的框架下开展民主监督，如何更加充分地发挥政党协商的各项职能和作用，如何看待民主监督“法制化”等问题，将对我国由中国共产党领导的多党合作和人民政协事业发展具有重要意义。本文将从依法治国与民主党派民主监督内在联系出发，分析两者之间的关系和面临的思考，寻求在依法治国框架下更好地发挥民主党派民主监督作用的思路。

一、怎样理解依法治国

国家的治理究其本质来讲，就是运用国家权力来治理国家。而在国家权力的运用过程当中，如何进行国家权力的配置、如何实现国家权力的运行、如何构建国家权力运行保障机制等一系列问题都直接取决于治理国家的基本理念和原则。采用怎样的治国理念和原则运行国家权力，将直接影响到一个国家社会生活当中的方方面面。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，作为全面推进依法治国的总体目标。

简单地讲，依法治国就是依照法律治理国家，而不是依照法律之外的个人意志、主张治理国家。它要求国家政治、经济、文化等各方面的活动，均在法律的框架下运行，将“依法”作为全社会各方面的行为准则，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。它是要求我们建立完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，从而共同构建起一套完备的、具有中国特色的社会主义法治体系。这一法治体系所蕴含的是一套宏大的治国理念和原则，本文不逐一探讨，仅侧重于对这一体系中与民主党派民主监督息息相关的两点问题做初步的探讨。

1、依法治国与党的领导。《决定》明确指出“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”对这一论断的准确理解和把握，必须从我国的基本政治制度和宪法所确立的中国共产党的领导地位出发，充分认识到依法治国与共产党的领导具有高度的一致性和统一性。一方面，社会主义必须坚持党的领导。历史上世界上任何一个法治国家的依法治国架构均建立在国家的政治制度和经济制度的基础之上，无论在任何时候均不可能脱离本国基本制度而空谈法治。新中国的建立和发展历程，充分证明了只有中国共产党领导的社会主义道路才能带领全中国人民走向富强，共产党的领导是人民的选择，是历史的选择。共产党在执政过程中发挥着总揽全局、协调各方的领导核心地位，拥有着政治优势、组织优势、思想优势、密切联系群众等各方面优势，只有坚持共产党的领导，社会主义法治才能够充分实现。另一方面，党的领导也必须依靠社会主义法治。法治体系作为上层建筑，体现的是国家意志，共产党作为人民群众的代表必须通过法治体系将党和人民的意志通过法定的程序形成国家意志，贯彻到依法治国的全过程和各个领域当中，从而实现人民当家作主的权利。不难看出，党的领导和社会主义法治是完全一致的，脱离党的领导空谈法治只是无本之木、空中楼阁，并且还会最终危及人民当家作主的权益。

2、依法治国与民主政治法治化。《决定》指出“以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。”这为我国民主政治制度的法治化发展指明了方向。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全面推进依法治国，才能够充分保证人民民主选举产生的各级人大充分发挥作用，通过人民代表大会行使国家权力。党领导的多党合作制和政治协商制度、民族区域自治制度是我国的基本政治制度，全面推进依法治国，才能够保障人民政协充分发挥政治协商、民主监督、参政议政的作用，才能够保障民主党派、各界人士充分履职建言献策，才能够保障民族自治区域有效享有自治权。民主政治对于中国来讲，就是要把人民凝聚在一起，通过适合中国国情的方式实现人民当家作主的权利，依法治国就是要在以宪法为核心的法律框架下最大限度、最高效的实现真正的民主。

二、民主党派民主监督的性质与特点

民主监督有多种形式和方式，政协的民主监督、各团体各界别人士的民主监督包括广大人民群众也可以对共产党和人民政府进行民主监督。民主党派作为民主监督的重要组成部分有着其固有的特性。

1、民主党派民主监督的性质

要明确我国民主党派民主监督的性质，首先要明确的是我国的政党制度和民主党派与共产党的关系。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，具有参政议政、民主监督的职能。从某种意义上讲，“民主监督是民主党派重要的甚至可以说是主要的政党职能，是民主党派的历史责任、是民主党派存在的价值和意义所在”理解民主党派民主监督的性质应该包括以下几方面内容：第一，民主党派民主监督的前提是共产党的领导。以团结在共产党周围，支持和拥护共产党的执政地位，更好地开展执政作为监督的最终目标。第二，民主党派民主监督属于民主监督的范畴，其监督的本质属性是民主，不具有强制性。这一点与具有强制力和法律约束力的国家权力机关监督、行政监督、司法监督具有明显的区别。第三，监督的对象是共产党和国家机关。

2、民主党派民主监督的特点

民主党派民主监督的性质决定了，它具有区别于其他监督形式的鲜明特点：

第一，它是一种非权力性监督。民主党派对共产党和国家机关的监督主要是通过批评、建议等民主协商的方式进行，监督本身不具有对监督对象的强制力。这一点与其他具有强制力的行政监督、司法监督等具有明显区别。它在发挥监督作用的过程中具有柔性和弹性，为共产党和国家机关提供多方位和多角度的信息和思路。

第二，它不具有竞争性。在西方多党轮流执政的整体上，政党之间的监督往往会以争夺执政权为目的，虽然一定程度上也有利于各方改进，但更多时候是为了相互拆台和攻击，使对方在竞争中处于不利的地位。而我国的民主党与共产党之间具有根本利益的一致性，且不存在竞争执政的问题，因此民主党派对共产党的监督往往都能够从人民群众的根本利益出发，本着实事求是、坦诚相待的态度开展民主监督。

第三，它具有较高的监督层次。民主党派的民主监督是在政党层面上开展的，由于民主党派本身具有较高的政治层次，其吸收的成员也都是各界具有较高知识水平和影响力的人士。因此，在开展民主监督的过程中，往往能看到问题的重点和本质，能够提出较有针对性的建议和意见。同时，由于这些监督建议和意见，都是通过具有完备组织体系的民主党派而提出，相比其他民主监督形式往往都能取得更直接和明显的监督效果。

三、依法治国体系与民主党派民主监督的关系

法治体系的建立与民主党派开展民主监督具有密不可分的关系，只有在法治体系完善的基础上民主监督才能有序进行和开展，否则民主监督本身的正当性和有效性都会受到影响。另一方面，民主监督本身也促进法治体系的建立和完善，为法治体系的构建和运行提供监督保障，特别是在党保证执法、党支持司法、党带头守法的过程当中，民主党派作为共产党的亲密战友开展民主监督工作，将对我国的社会主义法治体系建设起到极好的推动和促进作用。

1、依法治国体系为民主党派开展民主监督提供法治保障。

这里首先要明确的一个观点是，依法治国体系的构建，为民主党派开展民主监督提供的法治化保障机制应当是一种“软法机制”，它区别于“硬法”所依赖的国家强制力保障机制，更多地呈现出创制方式与制度安排富有弹性、实施方式无须依赖国家强制力、通常不规定罚则、效力实现的非司法中心主义、法律位阶不甚明显、制定与事实的民主协商性等基本特征。

首先，法治体系为民主监督提供程序保障。民主党派开展民主监督的形式多样：通过政协提出建议和意见；通过调研直接向党委提出建议和意见；通过政协提案提出建议和意见；通过社情民意提出建议和意见；通过担任特约人员等提出建议和意见。而这些监督形式在法治理念的框架下均需一套相对完善的民主监督程序来加以规范。一是民主党派应当有充分信息获取渠道和知情权，从而使得民主监督有真实可靠的一手数据和材料；二是民主监督的提出应当有适当的途径和方式；三是民主监督的意见和建议传达到监督对象之后，监督对象应当把建议和意见的处理结果反馈给监督主体。在这一过程当中，如果民主党派的监督得不到法治框架的保障，就势必会出现监督主体地位尴尬、信息获取渠道匮乏、知情能力差、批评建议缺乏针对性、监督结果落不到实处等问题。

其次，法治体系为民主监督提供效力保障。虽然赋予民主监督法律的强制性与我国的整体不符，但这并不是意味着民主监督就完全不具有效力。任何监督形式如果完全不具备效力，其本身就是无效的监督，那么这样的监督就没有任何意义。民主党派的民主监督虽然不具备强制性效力，但仍然会对监督对象形成一定的压力，这种压力就是我们所说的软法效力。要真正实现这种压力，让这种压力被监督对象所重视，就需要法治体系的保障。一方面，虽然民主党派提出的监督意见和建议本身不具有法定的强制效力，但提出意见建议的权利、程序、以及建议和意见的处理反馈情况应当获得法治框架的保护。另一方面，作为执政党和政府来讲，面对民主党派的监督，也应当将监督情况纳入内部考核机制，让自觉接受监督形成制度化，这也是依法治国体系对党内法规制度建设的要求。

2、民主党派民主监督为依法治国建设提供助推动力。

社会主义依法治国体系建设离不开共产党的领导，同时也需要各方力量的共同努力共同推进依法治国建设，帮助提高党的执政能力和水平，实现党执政的制度化、规范化、程序化。

首先，完善法律体系建设离不开民主监督。这主要体现在立法程序当中。实现有法可依是实现依法治国的基本前提，在立法过程中提高立法质量，就需要通过各种法治化的监督来监督立法过程，一方面做到立法工作符合宪法规定，另一方面还要做到立法工作充分征询各方意见。而此时，广泛的参与就显得尤为重要，民主党派作为政党性质的参与主体，在立法过程中充分参与讨论、行使民主监督职权，特别是一部分民主党派成员同时也是资深的法学专家和学者，不仅能够站在专业的角度，还能够站在党派民主监督的角度提出建议和意见，将对法律体系的完善起到非常积极的作用。

其次，推进依法行政离不开民主监督。依法行政是依法治国的关键。依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，建立权力清单制度。此外，依法全面履行政府职能还需解决“程序”的问题。无疑，实体是重要的，但程序是实体的保障。在整个行政过程中，各项行政权力均由党领导的政府来行使，强化对政府行政过程的监督，本质上就是保障政府治理的法治化和现代化。而对政府行政的各项监督措施当中，民主党派的监督具有其不可替代的特征。一方面，民主党派自身与政府行政机关和人民群众均有密切的联系，关系非常紧密，在政府依法行政过程往往能掌握最直观的信息；另一方面，民主党派不仅能够通过政治协商会议，对各级政府依法行政过程开展监督，这与其他监督形式相比具有较高效的监督效能，而且还能通过民主协商的程序参与到行政决策的制定和实施过程中，实现对依法行政的全程监督。

再者，保障司法公正离不开民主监督。党的十八届四中全会《决定》和习近平同志关于《决定》的《说明》都强调指出:“公正是法治的生命线。” 司法公正是依法治国的核心环节,坚持司法公正,树立法律权威是依法治国的灵魂。强化对司法权力的运行监督，其目的就是要保证司法公正。《决定》也明确了要保障人民群众参与司法，实现司法公开、司法民主，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，真正把司法工作置于人民群众的监督之下。民主党派在监督司法公正当中，也应当积极发挥职能，充分利用好民主监督渠道和方式，积极参与人民监督员制度，将减少冤假错案的发生，增强司法公信力。

四、依法治国与民主监督法律化

在理论探讨中，一种观点叫做“民主监督法律化”，认为民主监督应当被赋予法律的强制效力，提出的批评意见和建议应当具有法定的约束力和强制力，通过法律的强制力来保障这些建议和意见能够见到实效。简而言之，就是要赋予民主监督以“硬法效力”。本文认为，即使在依法治国框架之下审视，这种将民主监督“硬法化”的观点也是不成立的，原因主要有以下几点：

1、民主监督的本质与强制性监督不一致。民主监督的形式多样，无论是哪一种民主监督形式，其本质都源于“民主”。监督的基础是监督主体与监督对象之间的相互配合、相互协商、相互支持、团结一致。特别是民主党派的民主监督，其本质是民主党派与共产党之间肝胆相照、荣辱与共，彼此信任的监督。在依法治国的框架下，法治体系为这种监督形式提供了宪法基础和程序保障，如果再赋予其法律强制效力势必改变民主监督的“民主本质”。

2、 民主监督法律化会造成国家权力运行的混乱。我国是人民代表大会统一行使国家权力的体制，在人大的基础上产生行政机关、司法机关。在权利的运行过程中，人大监督、司法监督等监督形式已经形成了具有法律强制力的硬法监督。民主党派民主监督只是一种重要的补充监督形式，它能够发挥强制性监督所不具有的弹性、灵活性、建设性等作用，同样是一种不可或缺的监督形式。无论是具有“硬法效力”的强制力监督，还是具有“软法效力”的民主监督，各司其职、互为补充，使得国家权力的运行高效民主。如果赋予民主监督同样的法律强制效力，将会使原本配合默契的各种监督模式失衡，造成监督形式的冲突和矛盾，进而造成国家权力运行和整个国家政治生活的混乱。

3、民主监督法律化势必影响多党合作政治制度。民主党派在履行民主监督职责过程中应当充分明确作为参政党的政治责任感和历史使命感，要做到尽职尽责又不要越位，为执政党出谋划策，共谋祖国发展大业。如果民主党派民主监督被赋予了法律的强制效力，就极易导致在监督过程中形成越位，并且这种越位将会影响执政党与参政党之间团结一致亲密无间的和谐局面，从而影响到我国的多党合作政治格局。

我国依法治国总体目标已经确立，依法治国理念已经深入人心，完善法律体系、推进依法行政、保证司法公正、提升全民法治观念、加强法治队伍建设、改进党对依法治国的全面领导等各个方面我们仍有大量的工作需要完成，各民主党派应当充分参与到其中，发挥各自的优势通过民主协商、民主监督等多种渠道为之作出贡献。

(注：本文系民进广州市黄埔区基层委员会2015年统战理论研究成果，获评广州市统战理论研究成果三等奖。)