西藏经济社会发展报告
中国藏学研究中心
2009年3月
目 录
引 言
一、增长与变化：发展的基础
（一）总量增长与投资拉动
（二）产业发展与结构变化
二、人类发展：经济发展的目标
（一）人口总量与质量
（二）教育与人力资本
（三）公共服务与民生工程
（四）农牧民收入水平与减贫扶贫
三、可持续发展：建立在环境保护和绿色产业上的发展
（一）环境状况与环境保护
（二）经济增长与可持续发展
四、政府与市场：对发展的倡导与促进
（一）市场与资源配置
（二）政府与发展
五、困难与挑战：发展需要克服的障碍
（一）发展的成本障碍需要克服
（二）发展不平衡的问题需要解决
（三）发展所需的人力资本需要提高
六、结束语：对增长与发展的展望
引 言
传统意义上的经济发展被界定为社会财富的增长、产业结构的优化以及人类创造财富能力的提高等诸多方面相互统一的过程；现代意义上的经济发展，在注重经济总量增长的同时，更强调和重视人类发展、公平发展、协调发展和可持续发展。
本报告遵循经济发展的一般性原理，以半个世纪以来西藏地方经济社会发展的基本事实为根据，以改革开放以来西藏的经济发展尤其是农牧区的经济发展为主线，以近几年的发展现状为重点，以西藏人民的福祉，特别是占人口大多数的农牧民的生活为标准，就西藏的经济社会发展展开讨论，客观公正地阐述、分析和总结西藏经济社会发展的现状、取得的成就和面临的挑战。其目的是：
● 为关心西藏发展的人士提供一个全面认识、了解当代西藏经济社会发展状况的蓝本。
● 为政策制定者提供促进西藏经济进一步发展的决策依据。
● 在西藏民主改革50周年之际，对西藏的经济发展进行一次回顾和总结。
本报告发布者为专门从事藏学研究的学术机构——中国藏学研究中心。撰写小组由长期从事西藏发展研究的中国藏学研究中心的藏汉学者和国内其他专家学者共同组成。2008年5月，撰写小组在梳理资料、形成提纲后，对西藏经济社会的发展现状进行了实地调查和个案研究。初稿完成后，撰写小组于2008年8月－9月再度奔赴西藏各地进行实地调研，补充材料并对报告作了进一步修改与完善。本报告具体结构和主要内容如下：
一、增长与变化：发展的基础
当前西藏经济不仅总量（GDP）突飞猛进，固有的产业结构也在发生深刻改变。三次产业在结构与比例上的变化说明西藏的传统产业结构已经出现积极的变化，不仅出现了量的增长，而且呈现出质的提升。
二、人类发展：经济发展的目标
经济发展的一个重要目标就是要促进人的发展。通过对与西藏人类发展指数等相关问题的研究发现，伴随着地方经济的高增长，西藏居民，尤其是西藏藏族居民的人口增长、人均GDP、人均预期寿命、人均受教育程度等重要人类发展指数也发生了革命性的变化。因此，西藏的发展不仅表现为社会财富的积累，同时也表现为人的生存质量的改善与权益的保障。
三、可持续发展：建立在环境保护和绿色产业上的发展
随着西藏经济的快速发展，政府通过法律、行政和投入上的努力，更加重视本地区的环境保护和生态建设。此外，政府在产业发展政策的选择上和对市场的引导方面，将生态产业和环境友好型产业优先考虑。在中国，西藏不仅是离天最近的地方，也是中国离污染最远的地方。
四、政府与市场：对发展的倡导与促进
西藏正在经历市场化方向的经济改革，市场在资源配置，特别是在价格体系中发挥着越来越重要的作用。但鉴于西藏农牧区的市场机制固有的“势利”效应，以及农牧区的相对落后和农牧民竞争力的相对低下，政府正在利用其行政资源，特别是中央给予的财政支持，纠正市场缺陷，促进农牧区和农牧民的发展。如果说改革开放初中期，西藏各地城镇面貌发生的变化让人记忆犹新的话，近年来农牧区的发展变化则令人印象深刻。
五、困难与挑战：发展需要克服的障碍
西藏民主改革以来，特别是改革开放后，虽然经济发展之成就令人瞩目，但由于诸多原因，发展仍面临许多挑战，其中，经济社会发展成本高、市场发育程度偏低、城乡经济社会发展不够平衡、农牧民参与市场竞争能力不强、全区人力资本有待提高等，均是本地区将要长期面临的挑战，同时也是今后西藏经济发展需要解决的重大问题。
六、结束语：对增长与发展的展望
虽然西藏的社会局势和经济发展受到了2008年“3·14”事件的影响，但这一事件除对西藏的旅游业造成了暂时困难外，对其他产业的影响力有限。今后几年，随着中央对西藏的投资力度和转移支付力度的增强，农牧民收入水平的提高及居民新消费需求的形成等有利因素的显现，西藏经济有望保持又好又快地发展。
一、增长与变化：发展的基础
经济发展是一个创造财富并不断积累的过程。在经济学中，GDP（国内或地区生产总值）是测算一个国家或地区创造和积累财富的核心指标，同时也被广泛用于衡量一个国家或地区的经济增长乃至社会发展水平。
（一）总量增长与投资拉动
讨论增长与发展，首先必须研究发展的基础和条件。2008年西藏的GDP为395.91亿元，人均GDP达到13861元。虽然这一指标与全国人均水平22698元相比还有不小的差距，但应该看到，1959年西藏民主改革时期，全区生产总值只有1.74亿元，人均GDP仅为142元（注1），西藏今天的经济增长是从如此低的水平开始起步的。
纵观近半个世纪西藏自治区的发展史，在其实现经济总量增长的过程中，经济发展主要经历了三个历史阶段。
图表：西藏1959-2008年GDP和人均GDP变化示意图（注：数据根据《西藏统计年鉴》和《中国统计年鉴》相关年份整理，如没有注明，以下各图表均同）
图表：西藏1959-2008年GDP年均增长率变化示意图
● 1959－1965年：从民主改革到西藏自治区人民政府正式成立
1959年实施的民主改革废除了封建农奴制度，对生产资料的所有制形式进行了根本改革，这些制度改革促进了经济的快速发展。在占人口绝大多数的农奴的强烈要求下，过去由5%的封建上层（注2）占有的95%以上的土地、牲畜等重要生产资料被分配给了广大农奴，建立了农牧民个体经济所有制，实行了稳定发展的方针。生产资料所有制的变革极大地解放了生产力，西藏经济开始出现了前所未有的快速增长。相关资料显示，西藏民主改革前10年，地方经济的总量在1.5亿元上下徘徊，经济发展基本处于停滞状态。从1959年民主改革到1965年自治区成立的6年间，地区经济总量快速增加，达到3.27亿元，年均增长11.1%，西藏经济进入快速发展的历史时期。
● 1965－1984年：从西藏自治区人民政府正式成立到改革开放
1965年西藏自治区人民政府正式成立，中央不断加强经济扶持政策，保证了西藏经济的稳定发展。内地的改革开放取得初步成效以后的1984年，中央在北京召开了第二次西藏工作座谈会，会议决定对西藏农村进一步实行休养生息的特殊优惠政策，即在农区实行“土地归户使用，自主经营，长期不变”，在牧区实行“牲畜归户，私有私养，自主经营，长期不变”。同年，西藏正式宣布实行对内、对外开放的政策，因此，1984年通常被认为是西藏开放的关键一年（注3）。我们注意到，这一历史时期的大部分时段里，虽然西藏的改革开放滞后于内地近六年，其前期还受到了“文化大革命”的负面影响，经济增长速度较上个时期有所放缓，但地方经济发展仍处于比较稳定的增长时期，保持了7.82%的增长速度。
● 1984年至今：从西藏改革开放到现在
1984年西藏实行改革开放，开放的发展战略和市场的基础作用为西藏的经济提供了强大支持，与此同时，通过中央巨大的政策和财力支持、内地较发达省市的对口支援以及西藏各族人民的努力，西藏经济进入了历史上增长最快的时期。经济总量从1984年的13.68亿元快速增长到2008年的395.91亿元，按可比价算，25年里经济总量增加了11.3倍，年均增长率达到10.5%的高水平。为了促进西藏经济更好、更快地发展，中央于2001年召开第四次西藏工作座谈会，主要研究西藏的发展议题，确定了国家投资的117个项目，总投入约312亿元，此外，中央提供的财政补助约380亿元，全国对口支援的70个项目和援藏资金达30多亿元。在投入的有力拉动下，西藏经济总量从2001年的139.16亿元增加到2008年的395.91亿元，年均增长率仍保持了12.4%的高水平。2006年，西藏人均GDP历史性地突破了万元，摆脱了长期处于全国末尾水平的境地（注4）。
西藏的经济增长受投资拉动影响显著。通过对西藏自治区固定资产投入和地方财政收支情况进行分析后发现，从1959年到2008年间，西藏固定资产投资从0.29亿元增长到303.33亿元，年均增长率达到15.2%。从1985年，即西藏宣布对外开放的第二年开始，固定资产的投入就占当年GDP的42.2%，较过去增长了至少10个百分点。从此，西藏固定资产的投入开始大幅度增加，占GDP的比重保持了较高水平。1984－1994年的10年里，西藏固定资产的投入占GDP的比重均在40%以上，1995年这一比例上升至66%，1996－1998年的2年里，这一比例回落至45%－47%之间。此后，西藏对固定资产的投入再度加快，从2003年到2008年的6年里，西藏固定资产投入占GDP的比重始终保持在75%以上，比全国平均水平高出20多个百分点。
图表：2003-2008年西藏GDP、固定资产投入及占GDP情况表
图表：西藏1959-2008年间固定资产投资和GDP变化示意图
由此可见，近年来西藏的经济增长受投资拉动的影响愈发明显。需要指出的是，地方政府用于发展经济的绝大多数投入并非来自自我积累，也非源于市场的配置，而是源于中央的财政转移支付、对西藏各种建设项目的投入以及内地较发达省市的支援。
据相关统计资料显示（注5），1959年至2008年，中央财政向西藏的财政转移支付累计达2019亿元，其中2001年至2008年，财政转移支付累计达到1541多亿元，占同期西藏总财力的93.7%。也就是说，西藏每花100元人民币，有90多元来自中央的支持。
改革开放以后，随着国力的增强，中央政府更加关心和支持地处西南边陲、经济发展相对滞后的西藏自治区。为加快西藏的发展，中央于1980年、1984年、1994年和2001年分别在北京召开了4次“中央西藏工作座谈会”，加大了对西藏的财政转移支付力度和重点发展的投资力度，“全国援藏”的格局开始形成。我们注意到，从西藏改革开放后的1985年到2007年的22年间，中央给予西藏的财政补贴达1564亿元，仅2007年，中央对西藏的财政补贴就高达280亿元，相当于1959年－1995年的总和（注6）。
除了中央政府对西藏的财政支持外，国家还担负起对西藏大多数重大项目的投资。第三次西藏工作座谈会确定了62项国家投资的建设项目和716个全国援建的项目，总投入80多亿元；第四次西藏工作座谈会确定了国家投资的117个项目，总投入约312亿元。此外，全国对口支援的70个项目和援藏资金达30多亿元。
2007年1月，中央政府审议并原则通过了《西藏自治区“十一五”（2006－2010年）规划项目方案》，将投资778.8亿元在西藏建设180个项目，项目总投资预计超过1000亿元。
（二）产业发展与结构变化
1.第一产业与效益
2008年，西藏第一产业增加值达60.51亿元，占GDP的15.3%。西藏粮食播种面积17.02万公顷，粮食产量达到95万吨，粮食生产总量已经连续10年稳定在90万吨以上，每公顷耕地的粮食产量达到5581公斤，较1959年的1370公斤/公顷增长了3.1倍。据对统计数据的分析表明（注7），2008年，西藏人均粮食产量约333公斤，人均占有量近1公斤/天。而1959年实行民主改革前，西藏的年人均粮食产量仅为150公斤左右，人均占有量不足0.5公斤/天。
图表：西藏1959-2008年间粮食总产量及单位面积产量变化示意图
2008年，各类牲畜存栏达2400万头（只），而1959年西藏牲畜总量不足1000万头（只），相对于1959年增长了1.5倍。此外，西藏的畜牧业商品化率也有显著提高。据调查，民主改革前西藏主要牲畜的出栏率不足10%，2008年，西藏的牛、猪、羊的出栏率分别达到了19.8%、57.20%、30.80%。2008年，西藏牧业产值达到38.96亿元，比1959年实际增长5.1倍。肉类产量24.27万吨、奶类29.52万吨，分别比民主改革前增加2倍以上。
图表：西藏1978-2008年肉类和奶类产量变化示意图
农业生产的现代化是西藏农产品产量不断增长的重要原因。西藏民主改革前，农区普遍使用木犁耕地、牦牛踩场脱粒，一些地方还保持着刀耕火种的原始生产方式。民主改革后，西藏大力开展了农田基本建设，兴修水利，改良土壤，推广新式农具，改进耕作方式，培育优良品种，普及科学种田。1990年以来，对“一江两河”（雅鲁藏布江和拉萨河、年楚河）中部流域进行了农业综合开发和一大批农牧业基础项目的建设。
近年来，中央和西藏地方政府始终将农业作为国民经济的基础和重点产业，把农业、农村和农民问题，即所谓“三农”问题作为政府工作的重中之重，加大了对第一产业的投入（注8），对农业生产所需的良种、化肥、农机、柴油等实行巨额补贴，西藏农民用于农业生产的上述生产资料的平均价格比内地低30%－50%。这些支农措施减轻了农户的负担，促进了农业的发展。
农牧业现代化装备达到全新水平。2008年，农牧业机械总动力达到340万千瓦，其中属于耕作机械的大中型农用拖拉机13184台、小型拖拉机及手扶拖拉机9.05万台；属于收获机械的联合收割机2684台、机动脱粒机22605台；农用运输车达17196台。西藏农业作业基本实现了由“二牛抬杠”（注9）向现代化农业耕作方式的转变，农牧业的综合生产能力、土地的产出率和劳动生产率得到了很大提高。
2.第二产业与地方经济
西藏和平解放前，于1931年前后建立的一家125千瓦的小型水电站、一个小型铸币厂和一个小型机械厂构成了西藏工业的全部内容，其中专为当时少数达官贵人提供电力服务的水电站，在投入使用不久后，由于经营不善和缺乏配件，很快关闭。当时全西藏仅有工业从业人员120人左右，其规模与产值可忽略不计。
1959年实行民主改革以后，在中央政府的大力扶持下，西藏开始建立自己的工业企业，现代工业从无到初具规模，逐渐成为地区经济发展的重要力量。目前，西藏已经建立起包括能源、轻工、纺织、机械、森工、采矿、建材、化工、制药、印刷、食品加工等20多个门类的富有西藏地方特色的现代工业体系。
工业体系的不断完善，有力地促进了第二产业的发展和当地经济的增长。2008年，全区第二产业增加值达到115.76亿元，占GDP的29.2%，其中，工业增加值29.68亿元，占GDP的7.5%，并形成了以水电为主，地热、风能、太阳能等多能互补的新型能源体系。2008年，全区发电量18.12亿千瓦小时，是1984年发电量2.27亿千瓦小时的近8倍。近两年，西藏通过实施“光明工程”、“送电到乡工程”及农村电网工程，电力装机总容量达到60多万千瓦，用电人口接近210万。电力成为西藏人民享受现代文明的可靠保障之一。
2008年，西藏生产铬矿石11.69万吨。全区建筑用砂石等普通建材的开采量也大幅度提高，年产量达500万立方米，产值超亿元。
2008年，西藏建筑业实现增加值86.08亿元，建筑业增加值占GDP的比例达到21.7%。随着建筑业的逐渐发展壮大，从事建筑业的农牧民工已达3万余人，增加收入1亿多元。近年来，随着西藏住房制度改革的深入，房地产业逐渐成为西藏经济发展的一个新的增长点。
3.第三产业及其贡献
第三产业已成为西藏第一大产业。现代商业、旅游、邮电、饮食服务、文化娱乐、IT业等新兴产业迅速发展。到2008年，第三产业增加值达到219.64亿元，占GDP的份额已超过一半，达到55.50%，在GDP构成中居于首位。
和平解放前，西藏没有一条正规的公路，交通险阻，运输方式主要靠人背畜驮。和平解放后，中央政府在西藏自治区进行的第一项大规模建设，就是在平均海拔3000米以上的崇山峻岭中修建四川和青海两省通往拉萨的公路。此后，又相继投资建成了新藏、滇藏、中尼等干线公路。目前，全区有干线公路15条，支线公路375条。
2008年底，西藏基本实现了县县通公路，公路里程达到5.13万公里，已经初步形成以5条国道为主干，具有15条干线公路和375条支线公路的公路网络格局。西藏农村公路网络结构进一步完善，缓解了交通对西藏农村经济、社会发展的“瓶颈”制约，活跃了城乡经济，促进了农牧区与城镇均衡发展。
图表：西藏1959-2008年公路通车里程及客货运输量变化示意图
近年来，青藏铁路的建成通车极大地促进了旅游、汽车、住房、餐饮、休闲娱乐等消费需求的不断增长，2008年共实现社会消费品零售总额129.08亿元，比2007年增长15.2%。其中，城市消费品零售额64.28亿元，增长14.0%；县及县以下消费品零售额64.80亿元，增长16.4%。分行业看，批发和零售业零售额104.59亿元，增长18.1%；住宿和餐饮业零售额19.51亿元，增长3.8%；其他行业零售额4.98亿元，增长7.3%。
在限额以上批发和零售业中，服装鞋帽针纺织品类零售额增长35.4%，石油制品类零售额增长30.9%，金银珠宝类零售额增长20.4%，食品、饮料、烟酒类零售额增长68%。
邮电通信业实现了超前发展。1959年，西藏仅有276部手摇电话，且都分布在拉萨等几个大中城镇，邮电业务总量仅为99万元。目前，西藏已形成以拉萨为中心、覆盖全区，由光缆及卫星传输，集程控交换、卫星通信、数字通信、移动通信于一体，达到当代先进水平的通信网络。据统计，2008年，西藏完成邮电业务总量41.73亿元，比2007年增长35.1%，近20年的年平均增长速度达到34.4%。截至2008年底全区固定及移动电话用户总数达到156.2万户，比2007年末增加11.7万户。电话普及率达到55部/百人，其中，农村电话用户接近2.7万户。此外，西藏已有互联网站800余家，网民近20万。
2008年，西藏全部金融机构人民币及外币各项存款余额829.02亿元，比2007年增长了28.9%，其中城乡居民储蓄存款185.36亿元，增长了15.8%。全部金融机构人民币及外币各项贷款余额219.32亿元，增长13.3%。金融机构累计现金收入795.32亿元，增长3.8%；累计现金支出829.85亿元，增长4.2%。现金净投放34.53亿元，比2007年多投放了4.07亿元。
旅游业在西藏第三产业中的地位日益突出。西藏拥有得天独厚的自然资源与风格独特的人文旅游资源，但旅游业起步较晚。1978年以前，西藏的旅游业几乎空白。1980年，西藏仅有一家可接待海外旅游者的招待所，床位不足100张。改革开放使西藏向海内外游人敞开了长期封闭的大门，旅游业也取得了长足的发展。目前，西藏旅游接待能力大幅度提高，全区拥有各级各类旅行社93家，星级饭店62家，旅游行业固定资产达17.8亿元，直接从业人员12032人。
随着青藏铁路的建成通车，西藏旅游业迎来了高速发展时期。2008年，全年接待国内外游客224.64万人次，比1980年到1997年的总接待人数还要多；全年旅游总收入达到22.59亿元，接近1980年到2000年的总和。目前，西藏已形成了以拉萨为中心，日喀则、山南、林芝地区相衬托，辐射那曲、阿里和昌都地区的旅游资源格局。
图表：西藏1980-2008年旅游收入和接待人数变化示意图
目前，旅游业除对全区生产总值、外汇收入产生重大影响外，对劳动就业、税收和城乡居民生活水平的作用和贡献亦日渐突出。旅游业已成为直接吸纳劳动力就业，拉动人民增收的重要渠道。
4．产业结构与发展格局
随着西藏经济总量的大幅提升和各产业快速、协调发展，产业结构日趋优化。这点在三次产业增加值占全区GDP的比重和三次产业增加值间的比值上都得到体现。
图表：西藏1959年三次产业结构
图表：西藏1997年三次产业结构
图表：西藏2008年三次产业结构
1959年，西藏一产、二产和三产在GDP中的比重分别为73.6%、12.6%、13.8%，第一产业增加值占GDP的70%以上，是一个典型的农业社会。1997年，西藏一产、二产和三产在GDP中的比重分别为37.8%、21.9%、40.3%，第三产业增加值占GDP的40%以上，第三产业成为第一大产业。2008年，西藏一产、二产和三产在GDP中的比重分别为15.3%、29.2%、55.5%，第三产业增加值占GDP的55%以上，第三产业的主导地位日益突出。
1959年，西藏一产、二产和三产增加值间的比值为1：0.17：0.19，一产为最大产业，西藏属于一个典型的农业社会。1984年，三次产业之间的增加值比为1：0.44：0.71，一产增加值占经济总量的比重下降，第一产业在地区经济中的统治地位开始动摇。1997年，三次产业间的比例演变为1：0.58：1.07，第一产业增加值历史性地让位于第三产业。2003年，三次产业间的比例改变为1：1.17：2.38，第三产业所创增加值已占经济总量的一半以上，农业增加值退居末尾，西藏的产业结构再度提升，形成“三二一”的产业结构，并一直保持了这样的格局，地方经济的发展已步入健康发展的轨道。
因此，无论是从三次产业增加值比重还是三次产业增加值间的比值关系来看，西藏目前的经济结构已实现了从以生产型产业为主的结构转变为以服务型产业为主的结构。服务型产业为主的经济结构有利于吸纳更多的劳动就业，以及对生态环境和传统文化的保护将起到重要作用。
二、人类发展：经济发展的目标
发展，应从多维角度理解。首先应理解为通常意义上的经济发展，即经济增长与结构转化相统一的过程，但其含义绝不仅止于此，发展更被界定为人类发展。经济发展促进社会财富增长，经济发展为人类发展提供前提条件与基本物质保障；而人类发展提升人的基本能力与增加机会，人类发展是经济发展所要达到的最终目标。
（一）人口总量与质量
改革开放以后，在市场作用下，中国西藏与内地人力资源的流动趋于开放，越来越多的内地务工人员前往西藏经商打工是不争的事实，但藏族人口占全区人口比例一直处于绝对优势，其比例一直保持在90%以上。不仅如此，西藏人口快速增长的主要原因也源于本地藏族人口的快速增长（注10）（注11），而汉族与其他民族人口总和占全区人口总数的比例始终小于10%。
图表：西藏1964-2008年总人口及藏族人口数变化示意图
图表：西藏1964-2007年藏族人口占西藏总人口中比重变化示意图
除此之外，民主改革以后，随着经济和医疗卫生条件的改善，西藏人口的发展趋势出现了革命性的变化。
第一，从西藏和平解放到2008年，不到60年的时间里，西藏总人口由1959年的122.8万人增加到2008年的287.08万人，当地的藏族人口从100万左右快速增长到2008年的270万人。中国内地广泛开展的计划生育政策并没有在西藏广大农牧区实施，相关统计机构对西藏自治区1%的常住人口抽查结果显示，近十年西藏常住人口的年增长率一直保持在10‰以上（注12），远远高于全国平均水平。然而，在民主改革前近两百年的时间里，西藏人口数量仅增加了5.8万，藏族人口的增长基本处于停滞状态。
第二，人均期望寿命是衡量人类发展的一个重要指标，现阶段西藏全区人均预期寿命为67岁，而在旧西藏，西藏的人均预期寿命仅为35.5岁。
图表：西藏居民健康水平变化示意图
第三，西藏的人口死亡率显著下降。民主改革前，西藏人口的平均死亡率高达28‰，特别是妇女、儿童等高风险人群死亡率更高，分别为50‰和430‰。目前，西藏孕产妇死亡率由和平解放初期的50‰下降到2007年的3.1‰，婴儿死亡率由和平解放初期的430‰下降到2007年的24.5‰。
由此可见，西藏人口发展模式已从旧西藏时期的“高出生率、高死亡率、低寿命、低自然增长率”转化为当前的“较高的出生率、低死亡率、相对较高的寿命和稳定的自然增长”。上述结论也说明，少数国际非政府组织与个人指出的“随着大量汉族人进入西藏，西藏本地藏族人口正在成为少数民族”的结论没有实际根据。
（二）教育与人力资本
西藏自治区将教育体系的建设作为普及科技文化、提高人力资本的重要一环。2008年底，西藏全区共有各级各类学校1017所，其中小学884所，普通中学117所，中等专业学校10所，高等学校6所。目前，西藏已初步建立起包括幼儿教育、中小学教育、高等教育、职业教育和成人教育在内、具有藏族地方特色的国民教育体系。而民主改革前，寺院垄断着教育，全区仅有2000余名僧侣和贵族子弟在旧式官办学校和私塾学习，广大农牧民群众基本没有受教育的机会和权利。
图表：1965-2008年西藏自治区各类学校及教职工数量表（注13）
图表：西藏1965-2008年每万人大中专在校学生数变化示意图
民主改革前，西藏自治区文盲率在95%以上。为尽快提高广大人民群众的教育水平与科学文化素质，西藏自治区政府加大了基础教育的发展力度，并大力开展了扫除青壮年文盲的工作。2008年底，全区73个县已经全面完成“普六”任务(注14)，其覆盖率达到100%，小学在校生达到31.18万人，入学率达到98.5%；有70个县实现“普九”目标(注15)，覆盖率达到90.2%，初中在校生达到13.99万人，入学率达到92.2%。高中教育规模逐渐扩大，全区高中在校生达到4.46万人，入学率达到51.2%。目前，西藏自治区全区人均受教育年限已经达到6.3年。此外，对全区未接受学校教育的成年人，特别是50周岁以下的人口，通过办扫盲班、夜校等形式的扫盲教育，使青壮年文盲率下降到2.4%以下。
图表：西藏青壮年文盲率变化示意图
2008年，全区普通高校本专科在校生达到29409人，高等教育入学率达到19.7%。高等教育稳步发展，办学规模进一步扩大，办学水平显著提高。
1959年建立了全区第一所中等职业技术学校。2008年通过学校结构的调整，基本保持在10所左右，全区中等职业教育在校生达到2.1万人。“十五”（2001－2005年）期间，西藏高等职业技术教育开始起步。目前，西藏高等职业教育在校生已超过5000人，职业教育从无到有迅速发展。
在中央政府的大力支持下，全区74个县全面启动了劳动实践基地建设工程。同时，还在全区积极开展农牧民实用技术、技能培训，结合西藏劳动力市场需要，实施了种植、养殖、机械维修等实用技术培训和面向农牧区富余劳动力的农民工职业技能培训。2008年，全区培训农牧民达到25.5万人次，农牧民的劳动技能普遍得到提高。
西藏除了积极改善自身的办学条件外，还利用内地相对较好的办学资源在内地办学。1985年以来，内地18个省市对口支援西藏教育资金达到5.76亿元，支持西藏74个县改建幼儿园、中小学300多所。从1985年起，国家先后在内地20个省市办有西藏班（校），覆盖了从初中到大学的所有办学层次。截至2007年底，全国共有28所学校办有西藏班，其中初中19所，高中7所，师范类学校2所，招收西藏插班生的内地高中达53所，有90余所内地高校招收西藏班高中毕业生，内地西藏班初中累计招生达3.6万人，先后为西藏培养输送各类建设人才约1.5万人（注16）。
西藏在大力发展现代教育的同时，始终给予藏语教育特别重视。《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》均明确保障少数民族使用和发展自己语言文字的自由，2002年修订的《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》再度强化了藏语文在西藏教育中的法律地位。截至2006年底，西藏实施双语教学的小学有880所、教学点1351个，在校学生31万余人，占西藏小学在校生总数的95.60%；实施双语教学的中学有117所，其中在校初中学生11万余人，占初中在校生的94.62%，在校高中学生2.8万余人，占高中在校生的85.96%；西藏共有双语教师15523人。普通高校中，西藏藏医学院以三类模式实施双语教学，在校学生589人。基础教育阶段，藏语文、汉语文均作为藏族学生的必修课，从小学一年级一直开设到高中三年级。高考中，藏、汉语文均为考试科目，成绩各按50%的比例计入总分（注17）。
（三）公共服务与民生工程
民主改革以来，鉴于旧西藏只有3所官办的藏医机构和少量私人诊所，医疗设备极其简陋，医务从业人员不足400人，每千人拥有医务人员还不到0.4人的状况，国家对西藏全区人民实行特殊的卫生保健政策。在城镇实行个人医疗资金账户和公办民助相结合的医疗费用承担办法，在西藏农牧区实行免费医疗。近50年来，国家累计拨付专项经费18亿多元用于发展西藏的医疗卫生事业，每年用于农牧民的医疗补贴超过2000万元。2008年底，西藏全区卫生机构达到1339个，比1959年增长了近20倍；全区卫生机构拥有床位从1959年的480张增加到2008年的7127张，每千人拥有床位为2.50张，比1959年增加了2.11张；全区卫生技术人员从1959年的791人增加到2008年的9098人，每千人拥有卫生技术人员3.05人，比1959年增加了2.41人。西藏自治区每千人拥有床位数和卫生技术人员分别高于全国平均水平，也高于中等收入国家平均水平（注18）。
图表：西藏1959-2008年每千人床位数和卫生技术人员数变化示意图
2008年，全区建立疾病预防控制中心、卫生防疫机构80个，妇幼保健院站所58个。危害全区人民身体健康的结核病、碘缺乏病、大骨节病等重大疾病得到有效干预与控制。全区碘盐人口覆盖率达到66%。目前，全区儿童免疫接种率达到97%以上。
民主改革前，西藏90%以上的农奴没有自己的住房，民主改革后，农牧民群众开始有了自己的住房，但人均居住面积小，质量差。“十五”以来，西藏自治区人民政府积极引导投资向农牧区倾斜，重点实施了农房改造、游牧民定居等建设项目，40多万农户中有近10万农户改建或新建了房屋，部分农牧民居住条件得到了一定改善。2006年初，西藏自治区人民政府全面启动农牧民安居工程建设。“十一五”期间，西藏自治区人民政府将完成全区21.98万户、125.20万农牧民住房新建或改造任务，计划5年内使80％以上农牧民住上安全适用的房屋。截止到2008年底，西藏自治区共投资70多亿元，20万户、百万农牧民住进了安全适用的新房；西藏农牧民人均住房面积达22.83平方米，农牧民人均居住面积接近全国平均水平。
长期以来，农牧区人畜饮水安全问题一直成为西藏农村经济发展的重要制约因素。西藏和平解放以来，中央政府就一直致力于采取各种措施解决农牧区人畜饮水困难问题。特别是“十五”以来，中央政府加大了西藏农牧区人畜安全饮水工程建设，全区74个县均安排了人畜饮水解困工程，国家累计投入西藏农村饮水工程建设资金近5亿元。“十五”期间，全区共建成各类饮水工程4525处，解决了58万人和556万头牲畜饮水困难和20万人的饮水安全问题。农牧区自来水普及率从2000年的12%提高到29%。2005年，西藏自治区开始启动农村饮水安全工程，中央政府加大了相关工程建设资金的投入。截至2007年底，西藏共投入农村安全饮水建设资金4.5亿元，解决了60余万农牧民的饮水安全问题。同时，优先安排安居工程点和高砷、高氟和大骨节病地区，以及边境地区和人口较少的少数民族地区的饮水工程建设，并计划到2010年彻底解决农牧区安全饮水问题。
西藏受自然气候条件和化石能源相对不足的影响，长期以来以薪柴能源作为主要生活消费能源，大量使用薪柴、畜粪、草皮等生物资源，不利于西藏生态环境的保护。1980年以来，中央政府和西藏自治区开始致力于采取措施解决居民生活能源的替代问题，先后建立了太阳能研究机构、沼气能源研究单位等。2008年，西藏自治区在相关前期科学论证的基础上，开始实施西藏薪柴能源替代战略，规划投资52亿元，发展沼气、太阳能等新能源，并以此为契机建立住房、用能、粪便处理等综合协调的新居住结构。
（四）农牧民收入水平与减贫扶贫
2007年，西藏城市化水平仅为38.3%，这意味着西藏61.7%的人口是居住在广大农牧区的藏族农牧民，所从事的产业是传统的农牧业。事实与数据表明，西藏自治区在提高城镇化水平和努力增加市镇人口收入的同时，正在千方百计地加大对农牧民的扶持力度，并希望通过发展与扶持，使得广大农牧民能够充分享受改革开放和经济发展的成果。
2008年，西藏农牧民人均纯收入达到3176元，是1984年和1978年的7.1倍和18.1倍，从1978年到2008年的30年，其年均增长率超过10%，达到了较高水平（注19）。与此同时，2007年西藏农村家庭平均每人总收入中，转移性和财产性收入达到448元，占其总收入的12%。
图表：西藏1978-2008年农牧民人均纯收入变化示意图
图表：西藏2007年农村居民人均总收入及比例
随着西藏农牧民家庭人均纯收入的不断增加，农牧民家庭消费水平也相应提高。自20世纪80年代以来，西藏农牧区恩格尔系数维持在53.18%－69.5%之间，到2008年，西藏农牧区恩格尔系数为56.0%，农牧民生活开始向小康生活迈进，电视机、收录机、手机等多种耐用消费品已进入多数农牧民家庭，有近20%的农户购买了汽车或拖拉机。我们在藏北牧区看到，购进新款摩托车已成为时尚，牧民换新款摩托车的频率大有超过城里人换新款手机的频率。
在整体收入水平提高的同时，西藏贫困发生率得到了降低。民主改革前，西藏农牧区的贫困发生率在80%以上（注20），民主改革后，中央政府与西藏自治区人民政府广泛开展了扶贫济贫工作，努力减少贫困人口数量。20世纪90年代中期，中央政府在农村开展“八七”扶贫攻坚（注21）之初，全区相对贫困人口总数为48万人，贫困发生率已降至23%。通过中央的支持，西藏一直在坚持不懈地实施扶贫开发工作，2007年底，全区尚未解决温饱的贫困人口由扶贫攻坚前的48万人下降到7万人，贫困发生率降至10%以下。
西藏居民中的弱势群体得到了保护。2005年，西藏自治区人民政府对年均纯收入低于300元以下的特困农牧民实施生活救助。从2006年起，西藏开始全面推行农村最低生活保障制度，并再次大幅度提高生活救助标准，将家庭年人均收入低于800元的农村居民均纳入“低保”范围。共有23万相对贫困的农户受益。2003年以来，西藏自治区人民政府多次提高农村“五保户”（注22）的供养标准，由原来的年人均588元提高到目前的1500元。2008年，城镇和农牧区低保标准分别提高到260元、850元，“五保”供养标准增加到1600元，西藏农村五保户供养水平高于全国农村五保户人均供养水平。
三、可持续发展：建立在环境保护和绿色产业上的发展
可持续发展是指既满足现代人的需求又不损害后代人满足需求的发展。换句话说，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业（注23）。
（一）环境状况与环境保护
作为青藏高原主体部分的西藏高原是亚洲诸多大江、大河的发源地和上游，是下游几十亿人民赖以生存的“固体水库”。有充分的科学事实证明，西藏高原是北半球气候变化的驱动器和调节器，对涵养水源、调节中国气候均产生着极其重要的作用。西藏的环境效益不仅超越了本地区，直接关系到中华民族的未来发展及千秋万代的根本利益，而且超越了中华民族本身，关系到南亚和东南亚人民的未来和发展。
近年来，政府和立法机关更加重视生态建设、环境保护和可持续发展。最近，中央政府批准了《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008－2030年）》，计划用20多年的时间，倾国家之力，将西藏打造成维系区域生态安全的一道屏障。此外，西藏自治区形成了比较系统的地方性环境保护法规体系，相继颁布了《西藏自治区环境保护管理条例》、《西藏自治区〈建设项目环境保护管理办法〉实施细则》、《西藏自治区征收排污费实施办法》。起草了《西藏自治区自然保护管理条例》、《西藏自治区城镇环境综合治理办法》，所有这些法规条例对于保护西藏的环境都产生了积极的影响。
在大气保护方面，以拉萨市为例，2007年，二氧化硫、二氧化氮浓度均控制在《环境空气质量标准》二级标准内。可吸入颗粒物日均值浓度介于0.012～0.232毫克/立方米之间，年均值浓度为0.057毫克/立方米。拉萨市环境空气质量优177天，良181天，轻微污染7天，优良率达98.1%，拉萨的空气质量显著好于中国其他一些主要城市。
在天然草地和林木的保护方面，政府实行限额采伐措施，以严格控制森林的采伐规模。同时，对采伐迹地进行及时更新，恢复森林植被。在影响长江下游生态的江达、贡觉、芒康三个县实施西藏长江上游天然林资源保护工程。在风沙危害和水土流失严重的金沙江、澜沧江、怒江上游及雅鲁藏布江流域实施退耕还林工程。政府还大力推行能源替代建设工程，营造薪炭林，推广太阳能以保护天然灌木植被。西藏自治区人民政府先后制定了《西藏自治区造林绿化规划》和《关于加快造林绿化步伐的意见》。
通过对西藏天然林资源的有效保护和植树造林，西藏森林覆盖率不断提高。造林面积从1990年的868公顷增长到2007年的19069公顷，增长了20多倍，其中对生态环境保护具有重要作用的防护林面积由1990年的440公顷增长到2007年的13132公顷，增长了近30倍（注24）。
图表：西藏1990-2007年造林及防护林面积变化示意图
在生物多样性保护方面，国家和西藏地方对西藏生物资源状况进行了详细调查，制定了科学的保护西藏野生动植物资源的规划和方案，有效地保护了珍稀野生动植物资源。按照国家有关法律法规，西藏自治区建立了森林公安执法机构，在青海、新疆、西藏三省区交界处组织开展了以保护藏羚羊为主的“可可西里一号行动”等专项行动，有效地打击了破坏野生动物资源的违法犯罪活动和盗猎行为。同时，国家每年投资数百万元用于西藏森林公安和森林防火基础设施建设，开展打击盗猎藏羚羊重点整治工程建设，并加强了保护野生动物的宣传。盗猎藏羚羊情况已基本得到控制。
和平解放以来，西藏尚未发现任何物种遭到灭绝，生物多样性得到有效保护，生物种类不断丰富。国际动物研究界认为，20世纪就已经绝种的西藏马鹿，20世纪90年代被重新发现，并且种群不断扩大。随着西藏自治区不断扩大开放，一些过去没有的物种，已从内地引进并在西藏生长。
在保护区建设方面，截至2008年底，全区共有自然保护区20个，其中，自治区级自然保护区11个，国家级自然保护区9个，达4126.3万公顷，占全区国土面积的34.8%，西藏已建立各类生态功能保护区21个（其中国家级1个）。初步形成了一个类型比较齐全、分布比较合理的自然保护区网络。
图表：西藏自然保护区比例与全国比较示意图
在已建立的自然保护区内，严格限制经济开发等人为活动的影响，恢复自然生态系统。多数保护区的生态环境趋于稳定，并逐渐向良性循环的方向发展，使珍稀濒危物种的繁殖地、栖息地以及重要的生态系统、候鸟迁移的重要湿地以及具有重要科研价值的自然景观、地质遗迹和生物遗迹等得到了很好的保护。美国前总统吉米·卡特对西藏自然保护区建设给予过这样的评价(注25)：“试想，在过去的20年里，世界上还有哪个地方可以将40%的面积划出用于自然保护？要扭转一个濒危物种不断减少的数量又谈何容易？而勤劳的西藏人民做到了。他们几乎保全了所有的物种——从雪豹、野牦牛、藏羚羊到麝鹿，还有很多，其中有一些是地球上最神秘和罕见的动物。”
（二）经济增长与可持续发展
西藏在迈向现代化的进程中，注重发展与资源开发利用与生态环境保护之间的关系，在遵循自然规律的同时，兼顾发展的长远利益与全局利益，兼顾发展需求与资源环境的承载能力，不该开发利用的绝不开发，需要开发的必须目标明确，以防止对生态功能造成负面影响，为西藏的生态安全和西藏各族人民有一个优美的生存环境作出了努力。在产业发展方面，将旅游、藏医、藏药业等环境友好型产业确立为支柱产业。
旅游业是公认的资源节约、环境友好型产业，西藏具有丰富的旅游资源，随着开放与发展步伐的加快，西藏旅游业得到了快速发展。1990年到2008年，西藏旅游业收入及其在GDP中的比值整体表现为显著增长趋势。旅游总收入从1990年的684万元增长到2008年的22.59亿元，增长了329.2倍，与2000年相比，增长了2.3倍。1990年旅游总收入相当于GDP的0.2%，2008年上升到5.7%。
藏医、藏药业具有附加值和科技含量高、资源节约和环境污染少等特点。这一产业的开发不仅带动了西藏制药业的发展，而且也带动了区域经济的增长。2000年到2008年，西藏工业企业的医药业产值从2.48亿元增长到6.42亿元，增长了1.6倍。
西藏还非常重视生态能源的开发和建设。在注重水能资源开发建设的同时，多渠道地开发和引进其他生态能源。2007年，西藏用于农村薪柴替代工程、沼气、太阳能和小型风力发电设备建设资金总计达1.4亿元。全区有4.3万户实施了农村沼气建设项目，12.5万人用上了沼气，推广太阳能灶40万台，100多万人用上了太阳能灶具。此外，西藏各类太阳能光电设施总能9000千瓦，推广建设太阳能热水器20万立方米，太阳能采暖房25万平方米，小型风力发电设备135套（注26）。
西藏矿产资源虽然极为丰富，为了可持续发展，西藏自治区人民政府对资源采取了保护的态度。对条件成熟的项目在统一规划下规范市场运作，提高了矿产资源的价值。更多的矿产资源则严格限制开采，以保护环境与资源。
举世瞩目的青藏铁路在其设计初始，就将环境保护和生态安全置于非常高的位置。铁路大部分沿青藏公路走行，基本没有新开辟通道，设计方案中充分考虑了高原植被、冻土环境、野生动物的保护和“三废”排放等因素。因此，这条被称为“天路”的青藏铁路在促进西藏经济发展的同时，较好地实现了生态环境的保护。
特别需要指出的是，中央政府在“十一五”期间，将投入近200亿元资金构筑西藏高原生态安全屏障。除此之外，西藏自治区财政收入的90%以上，固定资产投入的70%以上仍依靠中央的财政转移支付和各兄弟省市的援助，这极大地缓解了西藏地方发展所需要的资源消耗和环境压力，对促进西藏的环境保护事业和生态建设产生了难以替代的巨大作用。如果没有这样的支持，即便西藏的国民经济发展速度能够保持今天这样高的水平，较大的环境代价也将不可避免。
由此可见，如今的西藏，不仅经济快速发展，生态环境保护也取得了可喜的成就。这与国际上少数人所持的“西藏生态环境遭到破坏”的观点形成了鲜明的对比。
四、政府与市场：对发展的倡导与促进
历史发展的经验证明，通过建立和完善市场及市场体系，可以优化生产要素的配置，促进人力、商品、资金和服务的流动，从而可以促进更好的专业化分工、观念的更新和经济的发展。在强调市场发展中的基础性作用的同时，也应认识到，政府除了要充当守夜人维持秩序、产权和社会安定外，还应该担任制定经济发展战略、提供公共品、鼓励竞争、防止自然垄断、减轻负外部经济效应、促进公平分配、扶贫减贫等诸多角色。
（一）市场与资源配置
目前，西藏已初步建立起市场体系，市场对于经济生活的调控作用十分明显。
消费品价格、农产品价格乃至其他绝大多数商品的价格已经放开，西藏已实现了人、物和资金的自由流动。如今在西藏的市场上，全国乃至全世界的商品可谓琳琅满目。而在计划经济时代，连蔬菜这样的日用食物也非常短缺，乘飞机回藏的西藏居民带得最多的物品就是内地的蔬菜。引入市场机制后，计划经济造成的消费品与农畜产品的剪刀差已不复存在，大多数农畜产品的价格涨幅远远高于消费品价格的涨幅，农牧民从市场中得到了巨大的实惠。比如，牦牛肉的价格就已从计划经济时代的每500克几毛钱飙升到现在的20多元，一头优质牦牛甚至可换一台手扶拖拉机。
已建立起多元化的市场。除各地纷纷兴建的商品市场外，在拉萨市等大中城镇还出现了专业化的生产资料市场、人力资源市场和证券市场。市场在资源配置中开始发挥基础作用。企业已开始成为具有自主经营权的市场主体。从1959年西藏实行民主改革到1984年西藏改革开放的25年时间里，西藏的工业发展由国有和集体企业一统天下，1985年西藏才出现第一家其他成分的工业企业。而到2007年，非国有和非集体成分的工业企业已发展到148家，其产值已占工业总产值的近60%，在西藏的工业企业中占举足轻重的地位，这类企业的经营完全由市场调控。即便是公有制企业的生产和经营也不像过去完全受政府指令计划的调配，也在遵循市场法则并接受市场调配（注27）。
图表：西藏2007年不同所有制工业企业数量及其比例示意图
图表：西藏2007年不同所有制工业企业总产值及其比例示意图
实地调查中发现，市场化程度较低，长期处于自给自足的农户已开始根据市场的供需关系调整生产，其中两个最明显的例子是，在种植方面，许多农户扩大了市场需求较大、价格趋于攀升的油菜和优质青稞的种植，同时减少冬小麦的种植。而在畜牧业方面，农户开始大规模减少对草场和饲料需求量较大，且使用率越来越低的马的饲养，取而代之的是拖拉机和汽车等现代机械。此外，越来越多的农牧民正在借助市场，将多余的产品和剩余劳动力转移出去。
在拉萨市和日喀则等大中城镇的集市和农贸市场，有许多农牧民出售自己的剩余农畜产品，尤其是在日喀则市及一些县城的早市上，这一现象更突出。此外，在西藏的许多城镇，已自发形成了农牧民的劳务市场。比如农闲季节的拉萨市，就有几个较大的自发形成的劳务市场。
鉴于西藏农牧民人口占压倒性比重以及将农户收入水平作为衡量农户生活质量和农村经济发展水平的一个重要指标，中国藏学研究中心的学者于1996年开始对西藏三个村庄（注28）进行了连续跟踪研究。2008年的最新研究成果表明，现阶段不同收入阶层的农户比例趋正态分布，即农村中等收入群体比例趋高，高收入和低收入趋少这样一种被广泛认同为结构趋向合理的收入格局，市场在优化农户的收入结构方面的作用不可低估。此外，在改革开放的最初期，农户的收入除了传统的农业、畜牧业和份额较小的手工业外，几乎没有其他收入。在现阶段，一半以上农牧民三份收入中来自市场的就占一份，而收入处于顶端的10%的农牧民，三份收入中来自市场的就有两份。由此可见，市场及其市场经济对于农牧区发展的催化作用十分明显，这说明中央在西藏倡导的建设有中国特色、西藏特点的社会主义市场经济道路适合西藏的发展，促进了西藏的发展。
图表：西藏1996年开展扶贫攻坚工程时期不同收入阶层农民比例示意图
图表：西藏2007年不同收入阶层农民比例示意图
（二）政府与发展
本报告之所以研究政府在西藏发展中的行为与作用，除了政府在发展中应承担的责任和应尽的诸多义务外，另一重要原因就是，近年来，促进西藏地方经济快速增长的一个重要动力来源于投资这驾马车，尤其是近5年，全社会固定资产的投入占GDP的75%以上。其中，源于中央政府对西藏地方政府的财政转移支付和重点建设项目投入占了非常大的份额，以2008年为例，国家预算内投资占当年固定资产投入的75.9%。由此可见，政府的投入对于西藏经济的发展起着举足轻重的作用，甚至可以讲，政府的投入在很大程度上牵引着投资这驾马车。
鉴于政府掌握了用于促进西藏经济发展非常重要和相对稀缺的资源——资金，政府的经济发展战略和投入走向将极大影响西藏的经济增长和发展。
从改革开放以后到20世纪末这段时间，西藏地方政府借鉴内地和世界许多国家和地区的梯度发展理念，将很大一部分财力用于城镇和城镇向农牧区辐射的基础设施的建设和改造，也就是被称为“中心开花”的发展战略。然而，这一投资战略以及市场固有的缺陷很可能导致城乡差距的拉大。比如，1997年－2000年间，农牧民人均纯收入均增长8.1%，略低于前5年的增长水平。而在同期，西藏的GDP却保持了两位数以上的高增长，中央对西藏的投入和全国的援藏力度也大幅度增加，在这样的背景下，西藏农牧民的收入水平与本地区城镇居民的差距却呈拉大的趋势。这一趋势不仅引起了中央和西藏地方政府的高度关注，还引起了国内外一些学者的关注。
需要指出的是，改革开放初中期，在地域辽阔、资金有限且基础设施建设十分落后的西藏，集中有限资源，采取先易后难、重点突破、以点带面的发展应该是适合西藏实际的选择。这一发展模式不仅借鉴了中国内地成功的发展经验，同时也借鉴了许多发达国家发展初期的经验。
鉴于城镇基础设施建设的初见成效和向广大农牧区辐射功能的增加，更鉴于农牧区亟待发展的现状，自治区政府因势利导，将发展与建设的重点移向农牧区。从2000年开始，自治区政府“把增加农牧民收入作为西藏农牧区工作的主线和整个经济工作的首要任务”，并将此写入了当年的自治区《政府工作报告》，从这以后的每一年，西藏自治区各级政府均将解决好“三农”问题作为各项工作的重中之重。西藏自治区人民政府在其最新制定的“十一五”发展规划中再度提出：“要保证所有投资项目和资金向基层和农牧区倾斜。”
正是借助于政府的投入以及建立在以人为本基础上的扶民、助民、富民的发展思路，2000年以后，西藏大幅度提高了农牧区实行义务教育期间针对农牧民学生的“三包”标准，在绝大多数农牧区建立了合作医疗制度，实施了针对农牧民的安居工程和人畜饮水工程，基本落实了农牧区低收入阶层的生活保障。
政府在尊重市场规律的同时，也在积极采取各种调控手段，弥补市场的缺陷。现代经济发展的实践证明，市场本身具有近强疏弱的“势利”效应，通常会将稀缺资源配置到效益更高的地区和人群中。如果没有政府的调控干预，发展水平滞后、投资效益相对低下的农牧区就有可能被市场无情排斥，竞争力相对低下的农牧民群众将面临被市场边缘化的危险。
为此，西藏各级地方政府除通过加大对农牧区发展和农牧民增收的经济投入外，还在信贷、税收等领域全面向农牧区倾斜。此外，在尝试和探索其他调控手段方面也进行了努力，其中就有这样两个给人印象深刻且深受农牧民欢迎的政策：
第一，为了保证农牧民享有充分的务工权利，西藏自治区人民政府规定，政府投入的建设工程在用工时，需招募不低于三分之一的农牧民，农牧民能够胜任的所有工作岗位尽量交与农牧民。
第二，虫草价格飙升并成为农牧民现金收入的一个重要来源后，西藏自治区人民政府很快颁布条例，将虫草资源的采集权完全赋予产地的农牧民群众，既保护了资源和农牧民的切身利益，又保证了采集秩序的井然有序。
中国藏学研究中心对西藏农村进行长期调查的一个成果显示，在现阶段，一半以上农户三份收入中，来自政府的转移性收入就占一份，而收入处于底层的那10%农户近一半的收入也来自政府的转移性收入。由此可见，政府行为对于促进本地区的减贫、扶弱以及协调发展均产生了重要作用。
五、困难与挑战：发展需要克服的障碍
2009年西藏将迎来实行民主改革的第50个年头，纵观其近半个世纪的发展历史，西藏经历了民主改革前经济长期停滞发展的时期，而后又经历了计划经济时代稳步发展的时期和改革开放的大发展时期。虽然西藏自治区在其经济发展、人类发展和可持续发展等方面取得了举世公认的成就，但由于历史、地理和社会等诸多原因，仍然面临许多困难和挑战。
（一）发展的成本障碍需要克服
虽然西藏的基础设施和发展条件得到了巨大改善，但由于地处世界的第三极，地理位置相对偏僻，高寒缺氧，环境脆弱，人口居住分散，远离内地和其他区域性中心市场，发展仍受到客观条件的制约。中国藏学研究中心的一项研究成果表明，西藏自治区总体物价水平通常要比全国平均水平高50％以上；经济发展成本要比全国平均水平高70％以上。也就是说，在中国内地1元人民币能办成的同样一件事情，能买到的同一种商品，在西藏最少要1.7元和1.5元多。如何克服如此巨大的成本障碍，将是西藏自治区经济发展需要长期面对的挑战。为什么西藏许多企业的生产效益与内地企业相比有不小差距，与此有极大关联。
此外，西藏的经济发展还面临巨大的社会成本障碍。现代西藏社会脱胎于封建农奴制的旧西藏，社会发育程度很低，发展难度高。其发展除要面对来自内部的诸多不利社会因素外，还要面对来自外部的干扰。2008年在西藏的拉萨市和少数地区发生的“3·14”打砸抢烧严重暴力事件就是一个活生生的例证。这一事件不仅严重影响了西藏社会局势的稳定，当地快速发展的经济也受到了不同程度的影响，特别是对迅猛发展的旅游经济造成了较大的负面影响。因此，如何排除非经济因素，尤其是分裂势力对西藏经济发展所产生的负面影响，成为西藏发展需要面临的又一大挑战。
（二）发展不平衡的问题需要解决
发展不平衡的问题，特别是城乡间业已存在的发展差距广泛存在于发展中国家和地区。虽然政府正在采取措施，力图缩小西藏的城乡差距，并且从过去几年的情况看，这一差距总体呈缩小的态势，但与全国其他地区相比，西藏的城乡差距仍比较突出。以现阶段政府和民众最关心的收入水平为例，2007年西藏城乡居民的收入水平不仅在量上与全国平均水平分别相差19.2%和32.2%，其4.0：1的差距也远高于全国3.3：1的水平，与同处西部的甘肃、贵州、青海和宁夏等省区一道，为全国城乡差距较大的地区。由此可见，以城乡差距为代表的区域发展不平衡问题将是西藏经济发展进程中需要面临的又一大障碍。
图表：西藏2007年与全国城乡收入水平对比示意图
图表：西藏2003-2007年城乡收入差距与全国对比示意图
（三）发展所需的人力资本需要提高
人力资本是对人力进行投资所形成的资本，是体现在人身上的体能、技能、知识和经验的总和，具有其他资本所无法代替的价值。当今世界，人力资本成为推进经济社会发展的决定性资本（注29）。从纵向看，以藏族为主的西藏人口的人力资本得到了显著提高，但这样的提高度还不能适应经济的快速发展，尤其是进行横向比较后，差距比较明显。2008年，中国国民的平均受教育年限在8.5年左右，而西藏居民的受教育年限仅为6.3年，与西部的贵州、宁夏、甘肃、青海等一同处于全国谷底。同年，西藏每万人中接受高等和中等教育的学生人数分别为94人和67人，远远低于全国平均192人和198人。
我们在实地调查中发现，西藏的农户正在千方百计地推进富余劳动力向更高产业转移，政府也在极力加以推动，但由于受到自身素质，特别是科技文化水平和劳动技能不高的制约，农牧区剩余劳动力一是难以转移出去，二是转移出去的许多人显得力不从心，所从事的大多为技术含量不高，收益率较低的工作。随着西藏经济的快速发展，对人力资本的要求越来越高，这一问题已成为制约农牧区经济发展和农牧民增收的一个突出问题。因此，现阶段西藏在其经济发展中还需花大力气消除人口素质相对低下、经济发展受人力资本不足制约的障碍。
六、结束语：对增长与发展的展望
2008年，虽然西藏的社会局势和经济发展受到了“3·14”事件的影响，但这一事件很快得以平息，西藏的经济发展仍表现出比较强劲的发展势头。实地观察和相关统计数据均表明，“3·14”事件除对西藏的旅游业造成了暂时困难外，对其他产业的影响力有限。2008年西藏粮食总产量达95万吨，比2007年增产1万多吨，连续10年保持在90万吨以上，粮食单产达5581公斤/公顷。油菜籽总产达5.92万吨，蔬菜总产量达46万吨，分别比上年增长13.6%和2.1%；肉、奶产量分别增长3.4%和2.0%。第二产业完成增加值115.76亿元，比上年增长7.9%。值得指出的是，随着西藏社会局势的稳定，旅游业复苏的迹象显著，2008年下半年，尤其是国庆黄金周期间，已有一定数量的国内外游客进藏旅游。当然，2008年西藏旅游业的业绩无法与前两年相提并论，但西藏的商贸流通、交通运输、邮政通信等仍得到较快发展，第三产业完成增加值219.64亿元，比上年增长12.4%。
此外，拉动西藏经济增长的投资仍然强烈。2008年上半年，即便受到“3·14”事件的干扰，西藏固定资产投资仍达90.13亿元，比上年同期增长9.2%。目前，西藏自治区正在按照中央政府批准的《西藏自治区“十一五”（2006－2010年）规划项目方案》，加大了投资力度。根据这一方案，将投资778.8亿元在西藏建设180个项目，如这些项目全部完成，总投资将超过1000亿元。鉴于如此巨大的投资力度，可以保证西藏的经济增长维持较高水平，西藏的经济发展值得期待。
除了投资对西藏经济发展的拉动外，西藏自治区的内需和消费对于经济发展的拉动也日益明显。2008年，西藏自治区农牧民人均纯收入首次超过3000元，同比增长13.9%。中国藏学研究中心于2008年在西藏农牧区对100个农户所做的调查显示，随着农牧民收入水平的提高，有30%的农户计划在未来5年修建新房，有近60%的农户计划在一到两年内购买手机，有20%的农户计划购买拖拉机，有15%的农户计划在3年内购买摩托车，有5%的农户计划在5年内购买汽车。因此，通信、汽车、摩托车、住房等已成广大农户新的消费热点。由此可见，消费需求与投资将有可能形成合力，从而促进西藏经济继续又好又快地发展。
注：
1《西藏统计年鉴2000》和《西藏统计年鉴2008》，北京：中国统计出版社，2000/2008。
2 封建上层指西藏民主改革以前的贵族、官家和上层僧侣，通常简称为“三大领主”。
3 江村罗布、多杰才旦：《西藏经济简史》，北京：中国藏学出版社，2000年。
4 见新华网西藏频道12月28日电记者尕玛多吉、拉巴次人，文章原载人民网。http://unn.people.com.cn/GB/channel450/451/1352/200112/28/143468.html
5 《西藏统计年鉴2008》，北京：中国统计出版社，2008。
6 《西藏统计年鉴1990》和《西藏统计年鉴2008》。
7 同上。
8 见本报告第四部分相关内容。
9 藏族民间传统耕作技术，流行于西藏等地，即两头牛并肩拉犁。耕地时一人牵牛，一人扶犁，一人撒种，或不用人牵牛，耕毕用木槌碎土。
10 《西藏统计年鉴2008》，北京：中国统计出版社，2008。
11 《西藏自治区2000年中国人口普查资料》，北京：中国统计出版社，2001年。
12 《西藏统计年鉴2008》，北京：中国统计出版社，2008。
13《西藏统计年鉴2008》，北京：中国统计出版社，2008。
14 普六：即普及六年制义务教育。
15 普九：即普及九年制义务教育，使全区所有学龄儿童都能够接受小学与初中阶段的全部教育。
16 http://info.tibet.cn/focus2008/2008xzssysz/index.htm
17 《藏语文在保护中发展壮大》，中国西藏新闻网，2008年12月4日。
18《西藏统计年鉴2008》，北京：中国统计出版社，2008。
19《西藏统计年鉴2008》，北京：中国统计出版社，2008。
20 罗绒战堆：《西藏的贫困与反贫困问题研究》，北京：中国藏学出版社，2000年。
21 “八七扶贫攻坚计划”是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。1994年，中国政府决定集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，开展大规模扶贫攻坚，力争用7年的时间，到2000年底基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。
22 “五保户”指国家需要在吃、穿、住、医、葬五方面给予生活照顾和物质帮助的下列几类人：无人供养的老年人、无劳动能力的残疾人和无生活来源的未成年人。
23 http://news.xinhuanet.com/zhengfu/
24 见中国网文章《中国西藏事实与数字2008》www.china.com.cn
25 见美国前总统吉米·卡特为《西藏画册》撰写的前言。该书由上海远东出版社于2008年2月出版，罗伯特·费莱明（Robert·Fleming·Jr）等主编。
26 见中广网拉萨2008年1月21日消息。http://www.cnr.cn/minzu/mzxw/200801
27 图19和图20中的数据，采用的是《西藏统计年鉴2008》表10-9和10-11中规模以上和以下的合计。
28 拉萨市墨竹工卡县伦布岗村、林周县春堆村和山南地区扎囊县扎西林村。
29 中国社会科学院副院长王伟光于2008月10月23日在北京举行的“改革开放与人口发展论坛”上发表的报告《中国已由人口数量大国迈向人力资本强国》。
